De una cultura de impunidad a una de responsabilidad
El derecho internacional humanitario emergió tímidamente hace dos siglos y se afirmó en sucesivas etapas después de la Segunda Guerra Mundial. Finalizando el XIX, el Zar ruso Nicolás II, convocó a una serie de conferencias en el marco de la cuales las potencias europeas suscribieron una regulación convencional de la guerra. Estas no hacían mención alguna, sin embargo, a una eventual responsabilidad penal de los individuos.

Antes de la Primera Guerra Mundial, la represión de las personas por los "crímenes de guerra" correspondía exclusivamente a las jurisdicciones internas. El Tratado de Versalles de 1919, que marcó el fin de la Primera Guerra Mundial, aportó un cambio sustancial en la materia, en la medida que preveía el compromiso de entregar a los criminales de guerra y disponía que el Káiser Guillermo sería juzgado por un tribunal internacional como "culpable de crimen contra la paz", es decir, de "ofensa suprema a la moral internacional y a la autoridad sagrada de los tratados".

De todos modos, el tribunal nunca llegó a sesionar, porque Holanda, país que le había otorgado asilo, no permitió su extradición. El mismo tratado estipulaba que los autores de crímenes de guerra debían ser entregados por Alemania a los Aliados para ser juzgados por sus tribunales militares. Si bien ninguna de estas normas terminó aplicándose, porque los Aliados renunciaron a su jurisdicción en favor de la Corte alemana de Leipzig, el principio de responsabilidad penal internacional a título individual, tanto para los jefes (Kaiser) como para los ejecutores (combatientes alemanes) quedaba asentado. El derecho internacional humanitario ya no se aplicaba solamente a los estados y dejaba de ser, por lo menos en la teoría, competitividad exclusiva de las jurisdicciones internas.

"Crímenes contra la humanidad"

Si la idea de "humanizar" las guerras nació en el cruce de siglos, y el principio de responsabilidad penal en derecho humanitario fue asentado en Versalles, hubo que esperar a finalizada la Segunda Guerra Mundial (conflagración de dimensiones hasta entonces desconocidas) y verificar las prácticas genocidas nazis (que costaron las vidas de seis millones de judíos y más de un millón de gitanos, entre otros) para que las potencias vencedoras procuraran instrumentos políticos y jurídicos que pudieran evitar la reedición de atrocidades de esa magnitud. Entre estos, además de la sustitución de la Sociedad de las Naciones -hasta entonces inoperante- por la Organización de las Naciones Unidas en 1946, el impulso en 1947 de los acuerdos del GATT que se transformarían en la Organización Mundial del Comercio, la creación en 1948 del Fondo Monetario Internacional etc., se realizaron avances en materia de derecho humanitario internacional.

Se crearon los tribunales de Nuremberg y Tokio y se extendió el ámbito de aplicación de los principios de "responsabilidad penal individual", al tiempo que se creó una nueva categoría de crímenes hasta entonces inexistente: los "crímenes de lesa humanidad" o "crímenes contra la humanidad". Estas figuras fueron codificadas por primera vez en 1945, en el Tratado de Londres, firmado entre las cuatro potencias Aliadas -Francia, EE.UU., Gran Bretaña y la Unión Soviética-, al tiempo que se las declaró "imprescriptibles", lo que comportaba otra novedad en derecho internacional. Para enjuiciar individuos y organizaciones acusados de crímenes de guerra, se anexaron los Estatutos del Tribunal militar internacional. Fue así que, de noviembre a octubre de 1945, se llevaron a cabo los juicios de Nuremberg por un tribunal militar ad hoc que, basándose en documentos oficiales del III Reich y en testimonios de las victimas, juzgó a 24 dirigentes y a seis organizaciones nazis.

Fin de siglo: el TPIY y el TPIR

Inspirada en los antecedentes de los Tribunales de Nuremberg y de Tokio, estimulada por un contexto normativo internacional cada vez más desarrollado en materia de derecho humanitario (Convenciones de Ginebra de 1949 y 1977), ante los conflictos étnicos ocurridos a principios de la década de 1990 en la entonces Republica Federativa de Yugoslavia (desde febrero de denominada Serbia y Montenegro) y en Rwanda, la ONU resucitó la creación de Tribunales Penales Internacionales. El Consejo de Seguridad, con sustento en el capitulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, es decir en respuesta a la "amenaza que representaban para la paz y la seguridad internacional las violaciones al derecho internacional humanitario", estableció en 1993 el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) y, al año siguiente, el Tribunal Internacional para Rwanda (TPIR).

Ambos tribunales, con respectivas sedes en la Haya (Holanda) y Arusha (Tanzania), adoptaron estructuras similares, compartiendo la fiscalía y la Instancia de Apelaciones, y beneficiándose de competencias limitadas tanto desde un punto de vista material, como temporal, geográfico y personal. En lo que se refiere a la material, ambos tienen jurisdicción sobre las violaciones de cuatro categorías de crímenes: infracciones graves a las Convenciones de Ginebra de 1949 y 1977; violaciones a las leyes y costumbre de guerra (es decir "crímenes de guerra"); crímenes contra la humanidad y crímenes de genocidio. En cuanto a competencia territorial, temporal y personal, la jurisdicción del TPIY se extiende a los individuos, cualquiera sea su estatus, acusados de cometer crímenes en el territorio de la ex Yugoslavia desde 1991; la del TPIR se ejerce igualmente sobre los individuos independientemente de su estatus, pero en este caso la competencia del Tribunal se limita al territorio de Rwanda y sus países vecinos, en la guerra que duró del 1º de enero de 1994 hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Además de haber juzgado a algunos de los máximos inculpados, estos tribunales ad hoc han constituido una referencia significativa para la eventual creación de una futura Corte Penal Internacional permanente. Las decisiones tomadas por los jueces de ambos tribunales (más de 150 en el caso del TPIR), la mayoría confirmadas por las Corte de Apelaciones, contribuyeron a crear una sólida base jurisprudencial para la futura jurisdicción internacional. Por ejemplo, se han logrado clarificaciones sobre la aplicación de las Convenciones de Ginebra y el desarrollo de la doctrina de responsabilidad del superior jerárquico, así como la posible interpretación de actos -como el de violación- como crímenes contra la humanidad.

Estados Unidos versus el Tribunal Penal Internacional permanente

Hasta el presente, a pesar de la emergencia progresiva de un derecho internacional humanitario y de jurisdicciones ad hoc, lo que ha faltado ha sido un sistema permanente y global de aplicación de estas normas que obligue a que los individuos que las violan respondan de sus crímenes. En julio de 1998, en una Conferencia celebrada en Roma y auspiciada por Naciones Unidas en la que participaron 160 estados, se aprobó el Estatuto del Tribunal Penal Internacional permanente (TPI). El mismo no tendría restricciones espaciales ni temporales y juzgaría, bajo el principio de justicia universal, a los autores de determinada categoría de crímenes cuando su propio país no pudiera o no quisiera juzgarlos por su propia jurisdicción territorial.

Sin embargo, faltan todavía 13 ratificaciones para alcanzar las 60 necesarias y el Tribunal inicie funciones. Aunque la cifra parece escasa, lo cierto es que parecería faltar mucho para su consolidación, ya que Estados Unidos no es afecto a la idea de una verdadera Corte Penal Internacional independiente capaz de juzgar a todo responsable de crímenes contra la humanidad, inclusive a ciudadanos norteamericanos. Washington siempre ha considerado esa Corte como una amenaza a su soberanía. Más aún, Estados Unidos, tradicional defensor de los Tribunales internacionales ad hoc, cuando se trataba de juzgar a los demás países, fue el único país occidental que votó en contra del Estatuto del TPI. No hace tanto, el entonces presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms, lo calificaba de "monstruo que había que aniquilar antes de que creciera y terminara por devorarlos".

Estados Unidos tiene alternativas para frenar la consolidación del TPI, por más que el proceso se encuentre muy avanzado. Durante los debates de Roma,Washington influyó para conseguir un Estatuto que rebajara considerablemente las atribuciones del TPI, transformándolo en un complemento subordinado al Consejo de Seguridad -en el que los Estados Unidos tienen derecho de veto. Por otro lado, una iniciativa de los "halcones" del partido republicano, fue bien recibida por los demócratas y el senado estadounidense aprobó, de forma masiva, el ASPA (American Servicemembers Potection Act), una Ley de Protección a los ciudadanos norteamericanos que prestan servicio en distintos lugares del mundo (militares y miembros de diversas agencias estatales). Esta norma requiere, entre otras medidas, "la suspensión de la asistencia militar a la mayoría de los países que ratifiquen el Estatuto de Roma, hasta que tales países alcancen un acuerdo con los EE.UU. respecto al artículo 98 del citado estatuto, al tiempo que prohíbe al TPI la persecución del personal norteamericano presente en el respectivo país". Se trata de una ley que perjudica al proceso de ratificación y puesta en marcha del TPI, así como a su funcionamiento posterior, en la medida que crea una justicia incoherente: una justicia global para unos y no para otros.

Pasos de la cultura de responsabilidad

Sin embargo, pese a los obstáculos que se puedan interponer a la creación y funcionamiento de un sistema penal internacional permanente, y más allá de que entre o deje de entrar en funciones el TPI, el mundo parece evolucionar hacia una cultura de responsabilidad que estaría sustituyendo, progresivamente, a una de impunidad. Un síntoma de que cada vez son más escasos los santuarios para déspotas y genocidas fue el intento británico de retener al general Augusto Pinochet para juzgarlo que fuera juzgado en España por violaciones de los derechos humanos cometidos durante su dictadura en Chile. Otra señal ha sido la multiplicación de demandas de extradición por parte de tribunales europeos a inculpados por crímenes de lesa humanidad (impunes hasta el momento).

Es augurable que individuos como el primer ministro israelí Ariel Sharon, citado por la justicia belga, por su responsabilidad, en 1982, en las matanzas de Sabra y Chatila en las que murieron miles de palestinos, o como Henry Kissinger, ex secretario de Estado de los presidentes norteamericanos Nixon y Ford, llamado a comparecer en distintos países por su presunta colaboración en el golpe de Estado de 1973 en Chile, no lleguen a comparecer en corte alguna ni sean extraditados. Sin embargo, los pedidos de extradición, los casos abiertos, van creando una cultura de responsabilidad. Sin ir más lejos, en el caso de Kissinger, las múltiples demandas que recibe por su pasado como ideólogo de la política exterior estadounidense -que derivó en dictaduras e infinidad de muertes- contribuye a matizar la imagen de quien, en su momento, recibiera un Premio Nóbel de la Paz.

14/04/2003